הרצאה סמינריונית

ישראל כמעט חדלה להשתמש בתקנות שעת חירום.

עד הקורונה

     דר' יואב מחוזאי, בית הספר לקרימינולוגיה, אוניברסיטת חיפה

ניר קוסטי, בית הספר למדע המדינה, האוניברסיטה העברית

יום שני,  13.4.2020 בשעה 14:00

קישור להקלטת ההרצאה: https://youtu.be/UES3J2Vid24

תקציר

ממשלות ישראל, מזה כ-30 שנים, כמעט והפסיקו לחלוטין להשתמש בתקנות לשעת חירום. המצב הזה השתנה באופן קיצוני בימים האחרונים. בתוך שבועיים הוציאה ממשלת ישראל 21 תקנות שעת חירום חדשות – כמות צווים, תקנות, החלטות והוראות שעת חירום גבוהה מזו שהוציאה ב 20 השנים האחרונות.
השימוש בתקנות ובצווים לא זוכה להרבה עניין בזמנים של שגרה. תקנות נתפסות כדבר טכני, ביורוקרטי ומשעמם. אולם בהעדר כנסת מכהנת בשנה האחרונה, ובהינתן ההתמודדות עם משבר הקורונה, קובץ התקנות הפך בחודש וחצי האחרון לזירה המרכזית של קביעת המדיניות הציבורית בישראל. כלומר, השלטון בישראל מתבסס למעשה על חקיקה משנית של הממשלה.
תקנות שעת החירום שיצאו ביומיים האחרונים מצטרפות לעוד למעלה מ-15 תקנות וצווים שהוציאה מערכת הבריאות (מנכ"ל משרד הבריאות) בחודש וחצי האחרונים. תקנות וצווים אלה מבוססים בעיקר מסמכות סעיף 20 לפקודת בריאות העם, סמכות שנעשה בה עד כה שימוש מועט ונקודתי. אנחנו עדים, הלכה למעשה, למהלך שלטוני שמערער על ריבונות הכנסת. תקנות אלו, ובפרט תקנות החירום, עוקפות פיקוח פרלמנטרי.
על מנת להבין את הקלות שבהפעלת תקנות חירום בישראל יש להבין מעט את הרקע החוקתי וההיסטורי שלהן. מאז הקמתה בשנת 1948 מדינת ישראל נתונה תחת הכרזה של מצב חירום. ההכרזה על מצב חירום נעשית בצורה אוטומטית מידי שנה, וכל עוד מצב החירום נשאר בתוקף, לרשות המבצעת (לממשלה) יש סמכות להתקין תקנות חירום בכל רגע נתון ללא צורך באישור הכנסת. זה בדיוק מה שהממשלה הזמנית הנוכחית ביצעה.
תוקפן של תקנות שעת חירום הוא שלושה חודשים, אבל דוגמאות העבר מלמדות על כך שתקפן של רבות מהן מוארך ושחלקן אפילו הופך לדבר חקיקה ראשית. מצב כזה הוא מצב עדיף, אך בהעדר כנסת מתפקדת בעתיד הנראה לעין, הוא לא סביר. ככלל, הניסיון ההיסטורי מלמד שהשימוש בתקנות שעת חירום אינו מוגבל לתקופות של משבר. היותה של ישראל במצב חירום תמידי מאפשר שימוש בסמכויות חירום גם ללא סכנה ברורה ומיידית. חוק ההסדרים שנחקק תחילה בשנת 1985 תקנת חירום הוא דוגמה לכך. חוק זה הפך ברבות הימים לכלי מדיניות מרכזי של ממשלות ישראל, כלי שנשען על סמכויות חירום, ומפר עקרונות דמוקרטיים בסיסיים בהליך החקיקה.
מאז 1948 ועד 2019 הותקנו כ-800 תקנות, צווים והוראות לשעת חירום. לאורך ההיסטוריה של מדינת ישראל נעשה שימוש נרחב בכלים אלו לטובת רגולציה כלכלית. בשנות החמישים והשישים לדוגמה, על מנת להטיל מיסים והיטלים על מחזיקים בטובין מסוימים. בשנות השבעים והשמונים נעשה בהן שימוש על מנת להפעיל שירותי עבודה חיוניים, גם ככלי להתמודד עם סכסוכי עבודה במטרה למנוע מהעובדים את הזכות לשבות! זאת ועוד, בשנים אלו תקנות החירום שימשו כדרך לניהול מדיניות מוניטרית ואף פיסקלית. כך, למשל, עד 1977 תקנות שעת חירום נחקקו במטרה לבלום את העלייה בגרעון על-ידי פיחותים יזומים. לאחר מכן, תקנות אלו שימוש למהלכים של רפורמות מהותיות במבנה הכלכלה בישראל, כמו למשל בתכנית הליברליזציה במטבע חוץ ב-1977.
גורמים פוליטיים המלינים על "העדר המשילות" בישראל נוטים "לשכוח" את קיומן של תקנות שעת חירום ואת השימוש הנרחב בהן למטרות שאינן חירום. כמו כל שאר אזרחי ישראל גם אנחנו חרדים מהמצב בעקבות התפשטות מגפת הקורונה. בשלב זה אנחנו חשים שאין ביכולתנו קבוע האם פרסום התקנות האחרונות, בהן התקנות המאפשרות מעקב סלולרי על-ידי השב"כ אחרי נשאי קורונה והסובבים אותם, הן כורח המציאות או פגיעה בוטה בעקרונות דמוקרטיים. אך אנחנו מעוניינים להשאיר את הקוראים עם שתי מחשבות.
ראשית, ההיסטוריה מלמדת שבעתות חירום כל המערכת השלטונית, כולל בית המשפט, מתגייסת, וסביר מאוד להניח שגם בתהליך שהיה מערב את הכנסת היו יוצאות הנחיות דומות. נשאלת השאלה מדוע בחרה ממשלת מעבר לפעול כפי שפעלה? זאת ועוד, ללא הכרזה קבועה של מצב חירום בישראל, הכנסת הייתה חייבת להתערב ולפקח.
שנית, תקנות חירום רבות נשארות פעילות גם לאחר סיום מצב החירום (שכאמור בישראל לעולם לא מסתיים). יש ותידרש פעולה אזרחית על מנת למנוע שימוש מתמשך בכוחות החירום שניתנו ביומיים האחרונים.

***

ד"ר יואב מחוזאי הוא בוגר בית הספר החדש למחקר חברתי בניו-יורק. עבודת הדוקטורט שלו עסקה בניתוח פוליטי-משפטי של תחיקת החירום בישראל (וכוללת סקירה היסטורית של התפתחות מנגנוני החירום). במהלך שהותו באוניברסיטת הרווארד כעמית מחקר בתר-דוקטורט, חקר רגולציה כלכלית באמצעות כוחות חירום. באוקטובר 2012 ד"ר מחוזאי הצטרף כחבר סגל לבית הספר לקרימינולוגיה באוניברסיטת חיפה. ב2016 יצא ספרו : Between the Rule of Law and States of Emergency: The Fluid Jurisprudence of the Israeli Regime בהוצאת SUNY University Press. היום הוא עובד על ספר נוסף על ההיסטוריה של הקרימינולוגיה הפוזיטיביסטית שיצא לאור בהוצאת Bristol University Press .

 ניר קוסטי הוא דוקטורנט למדע המדינה באוניברסיטה העברית.

לפרטים נוספים - מיכל  This email address is being protected from spambots. You need JavaScript enabled to view it.